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建设汉江流域中心城市财政对策研究

2016-12-22 09:51:36 编辑 删除

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建设汉江流域中心城市财政对策研究


襄阳市财政局课题组

汉江是长江最大的支流,汉江流域无疑也是长江经济带的重要组成部分。襄阳致力于建设汉江流域中心城市,对汉江生态经济带和长江经济带等重大战略的实施,必然会起到重要的推动作用。本课题试图以襄阳建设汉江流域中心城市为主线,梳理襄阳在建设汉江流域中心城市方面所采取的有效举措、分析汉江流域中心城市建设和可持续发展面临的突出问题,提出汉江流域中心城市建设的对策建议特别是财政政策方面的措施

一、襄阳建设汉江流域中心城市的大优势

新任湖北省委书记蒋超良在襄阳调研时强调,襄阳作为省域副中心城市,同时肩负着建设汉江流域中心城市的重任,战略地位十分重要。襄阳是一座活力之城,交通便利、区位优越、开放包容,无论是资源禀赋、投资环境,还是产业配套、市场规模、要素成本,都彰显出较强的比较优势,蕴藏着无限的发展机会。

一是政策体制的独特性优势。省域副中心城市的功能定位和新的领导体制是襄阳的政策机制优势,在汉江经济带内具有唯一性,资源聚集效应显著。

二是经济规模总量上的领先优势。襄阳是全国、全省重要的老工业基地、国家军民结合产业基地、国家新型工业化(新能源汽车)产业基地和长江流域首个百亿斤粮食大市,产业体系较为健全,工业基础扎实,农业优势明显,经济总量等指标位居我省汉江流域城市前列,具备成为核心龙头的潜力。

三是地理交通的区位性优势。襄阳地处武汉、中原、关天、成渝城市群的地理中心,3条铁路大动脉交会,2条高速公路、3条国道贯通全境。新建的蒙华、汉十、郑万三大国铁干线在襄阳交会,在2015年底前全部开工建设,襄阳至桂林高铁也已列入国家十三五规划,预计在十三五中期开工建设。东津高客站是汉十、郑万、襄桂三条铁路客运专线在襄阳市的共设车站,位于东津新区南中环以北、东内环与东中环之间,它将成为武汉至西安、太原经郑州至南宁、北京经郑州至重庆、武汉至重庆这四条快速铁路通道的重要枢纽和节点。襄阳港是国家西煤东调、北煤南运的主要中转港口和铁、水、公联运枢纽。襄阳承东启西、联南接北的区位优势,可实现区域发展资源共享、优势互补、联动发展。

四是区域发展战略上的综合优势。国家重点实施“一带一路”、长江经济带、汉江生态经济带等重大区域发展战略,襄阳将承接这些战略的强力辐射,在更大范围集聚发展资源,提升城市能级;国家新十年促进中部地区崛起规划的启动实施,“一主两副”、“两圈两带”等省级战略的进一步深化,襄阳作为中部地区和省级战略的核心节点,必将迎来多重政策汇聚和多项利好因素叠加的历史性机遇。特别是2016年党中央、国务院决定在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省等7个省(市)新设立7个自贸试验区,其中,湖北自贸试验区以武汉、襄阳、宜昌三市为主体,以“1+2”的模式共同申报和建设,更加凸显了襄阳的综合优势。建立自贸区将有助于提高襄阳的经济外向度,充分发挥襄阳在产业基础、沿江经济、科技创新、区位交通、商贸流通等方面的综合优势,有利于加快建设汉江流域中心城市,更好地融入长江经济带开放开发和“一带一路”战略。

、襄阳建设汉江流域中心城市的财政改革与探索

近两年来,襄阳市财政局紧紧围绕把襄阳建设成为汉江流域中心城市的总体目标和建立现代财政制度的财税体制改革总目标,结合襄阳实际,不断探索建立现代财政制度的新路子,为襄阳建设汉江流域中心城市发挥了财政部门、财税政策应有的作用。

(一)完善政府预算编制体系,推进政府和部门预决算公开

一是完善预算体系,编制全口径复式预算。按照新预算法提出的政府的全部收入和支出都应当纳入预算改革目标,市财政局组织精细化编制公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算,对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规范。在此基础上,规范编制政府采购预算、政府购买服务预算、资产配置预算、非税收入预算等四本专项预算。

二是推进预算公开,建立阳光政府。新预算法规定,经本级人大或常务会审议通过的预算,除涉密事项外,均应向社会公开。为此,市财政局制发《关于做好市级部门预算决算公开工作有关事项的通知》,明确市直各单位是本单位预决算信息公开的责任主体,从范围、内容、格式、时间上规范市级部门预算、三公经费预算和市级部门决算公开工作。2015年以来,按照时间节点,市直单位均按要求全面完成了部门预算和三公经费公开工作。

(二)理顺市区财政体制,建立事权与支出责任相适应的预算管理制度

为了明晰市区事权与支出责任范围,调整完善市区分税制财政体制制度。襄阳市财政局与中南财经政法大学组成联合课题组,在摸清税源底数的同时,开展市区两级政府事权划分与财力匹配课题调研。组织专班,赴武汉、南京、合肥等地进行考察学习,借鉴其它城市在市区财政体制方面的经验,研究拟定了《关于调整完善市区财政管理体制的建议方案》,提出了财政体制调整框架,在现行中央、省财政体制框架下,进一步完善收入属地管理,规范财税秩序;在保障市、区两级既得利益前提下,完善市区收入分成体系,实行确定基数,增量分成;完善转移支付制度,提升基本公共服务均等化水平,促进事权与支出责任相适应;完善财政激励机制,进一步调动各区(含开发区)发展经济、壮大实力的积极性,促进经济社会协调发展。

(三)创新市级财政专项资金管理机制,提高资金使用效率

一是强力推进市级财政专项资金管理机制创新。出台了《关于进一步加强襄阳市级财政专项资金管理的意见》。根据专项资金具体使用方向,整合财政专项资金将现有市级财政专项资金整合为七类,具体包括:支农类专项资金、教育类专项资金、文化宣传类专项资金、社保类专项资金、产业发展类专项资金、建设管理类专项资金、其他专项资金。同类资金整合使用、统筹安排,避免分散投入,在保持资金投向领域不变的前提下,集中用于事关全局和长远发展的重大项目。

二是稳步推进财政专项资金竞争性分配改革工作。本着突出重点、绩效优先的原则将分配结果具有可选择性与科技创新、经济发展、结构调整和民生紧密相关的财政专项资金纳入竞争性分配改革范围,包括科技、产业发展、农业、住房保障、教育、再就业等方面的专项资金。绩效作为资金分配和项目遴选的重要标准,使专项资金从一对一单向分配一对多竞争性分配,建立多中选好、好中选优的项目优选机制。

三是全面推进预算绩效管理改革。围绕建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的预算绩效全过程管理机制,结合实际,完善制度、精心设计制定方案、聚集合力推动落实突出加强过程监管、重视结果应用等办法,稳步向前推进。

四是加强财政结转结余资金管理。襄阳市财政局结合实际,修订了《襄阳市市级预算单位财政性结余资金管理办法》,报经市政府常务会议研究通过。对财政性结转和结余资金实行三统一统一滚动预算,统一审核确认,统一申报审批。

(四)改革财政资金使用方式,助推汉江流域中心城市建设

为了推进全市经济结构调整和产业升级,创新财政资金分配方式,充分发挥财政资金的引导和放大效应,发挥市场在资源配置中的决定性作用,促进投资机构和社会资本进入襄阳市产业投资领域2014年底,襄阳市政府出台了《襄阳市汉江产业股权引导基金管理暂行办法》,正式成立汉江产业股权引导基金。基金由市政府出资设立并按市场化方式运作,资金来源主要包括扶持产业发展的专项资金、其他政府性资金,以及引导基金运营中产生的收益等。汉江产业基金作为支持产业发展的综合性产业基金,分类设立不同类型的子基金,以专业化、市场化方式运作,逐步建立起襄阳市银政合作产业发展基金、襄阳市新能源汽车产业基金、中国有机谷产业基金等子基金。通过建立母基金和一系列子基金,充分发挥了财政资金的引导放大作用,以财政资金撬动金融市场,吸聚更多的金融资本和民间资本投入到实体经济之中,助力汉江流域中心城市建设。

整合涉农专项资金,促进城乡统筹发展

一是明确责任抓整合。由市政府领导、市直26个涉农部门主要负责人组成的襄阳市整合涉农专项资金工作领导小组负责全市涉农资金整合工作政策宣传、检查指导、综合考评;市直成员单位做好各县(市)区对口单位的规划编制、项目建设、工作督办等工作;各县(市)区政府作为涉农资金整合工作责任主体,负责制定具体工作方案,组织和引导各涉农部门策划项目、争取资金;将各级政府、各部门涉农专项资金整合工作纳入年度工作目标任务考核体系,形成一级抓一级,层层抓落实的工作局面。

二是明确范围抓整合。根据财政支农目标和重点,将资金整合范围明确为包括中央、省、市、县级除保基本运转、民生保障、应急救灾、惠农补贴等四保资金以外的各级各类财政涉农专项资金。

三是创新机制抓整合。组织全市各地整合存量、优化增量,对性质相同、用途相近、使用分散的涉农专项资金进行整合归并大胆破除条块分割、各自为政的管理模式建立统一区域规划、统一勘测设计、统一招标采购、统一项目实施、统一检查验收、分头报账的五统一分管理机制。

(六)推进全国农村公共服务运行维护机制建设及标准化试点工作

襄阳市财政局把推进全国农村公共服务运行维护机制建设及标准化试点作为农村综合改革的重要工作,积极抓落实。一方面,积极落实试点奖补资金。在每年中央财政奖补资金5000万元的基础上,督促各县(市)区财政落实配套4000多万元,切实加大村级公共服务基础设施建设及运行维护的投入力度。认真开展全市农村公共服务运行维护机制建设试点绩效考评并上报绩效考评报告。另一方面,推进全国农村公共服务标准化试点工作。20144月,国家批准枣阳市、宜城市、保康县为全国首批12个农村公共服务运行维护标准化试点县之一。组织试点县(市)参加国家标准委、财政部举办的标准化知识培训班,推进农村公共服务标准化试点工作。保康县发布《村级公共服务运行维护》的基础性地方标准,为制定村级公共服务运行维护机制提供了原则框架,枣阳市、宜城市及襄阳市直按分工制定出了3-5个公共服务项目标准草案。

(七)强化政府债务管理,创新投融资机制

一是全面建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制。严格地方政府债务规模控制,把政府性债务分门别类纳入全口径预算管理。

二是创新投融资机制,大力推广应用PPP模式,鼓励社会资本参与公共服务和基础设施建设。襄阳市结合实际及时制定出台了《襄阳市推广运用政府和社会资本合作模式创新投融资改革的实施意见》。从2014年底开始启动到2015年全面实施,PPP模式在襄阳已经落地生根。20159月开始建立PPP项目库,并向社会推介。第一批项目共有12个,总投资227.5亿元。2016年新增项目7个,总投资45.5亿元。全省共有79个项目被纳入财政部PPP项目综合信息平台,襄阳市就有19个项目通过审核,其中市直项目10个。市财政局根据这10个项目的工作开展情况,已向财政部申报第三批PPP示范项目5个。

(八)坚持厉行节约,强化支出管理

一是构建规范的预算支出制度体系。襄阳市适时制定了《襄阳市<党政机关厉行节约反对浪费条例>实施细则》、《襄阳市党政机关国内公务接待管理办法》出台《襄阳市市级党政机关差旅费管理办法》、《襄阳市市级党政机关会议费管理办法》、《襄阳市市级党政机关培训费管理办法》,为市级党政机关规范经费管理扎牢了制度的笼子

二是规范支出行为。严格政府采购、国库集中收付、收支两条线管理制度,严格“三公”经费管理。公务用车购置及运行实行编制管理、定点保险、定点加油;因公出国实行经费先行审核,强化审批管理;公务接待凭公函实行审批管理。

三是指导单位加强财务管理。组织开展全市范围内会计人员持证上岗专项检查,举办了市直行政事业单位厉行节约反对浪费制度建设培训班,让财务人员熟知操作规程,明确责任义务。

四是扎实推进小金库治理工作。制定了实施方案,明确整治的范围、方法、步骤以及工作要求。及时与市纪委监察局、市委组织部、市人社局等有关部门进行上门会商与沟通,形成专项整治工作合力。组织人员深入部分市直单位开展自查自纠阶段的督导巡察工作,推动自查自纠工作全面、均衡开展。

(九)推进政府购买服务工作

为改进政府提供公共服务方式,切实降低公共服务成本,提高公共服务质量,实现政府职能的转变,襄阳市制定出台了《襄阳市市本级政府向社会力量购买服务管理办法》(襄政办发[2014]67号),明确了市本级政府向社会力量购买服务的原则、职责分工、主体和内容、程序、资金管理、监督检查等方面的管理要求。同时,襄阳市财政局会同有关部门把握公众需求,考虑各购买主体履职所需,制定印发了《襄阳市市本级政府向社会力量购买服务指导目录(第一批)》,为开展政府购买服务工作奠定了制度基础。

襄阳建设汉江流域中心城市财政面临主要问题

(一)面临财政领域趋势性变化的新考验。当前经济进入慢性下滑压力大,结构调整任务重,风险矛盾隐患多,特别是经济下行压力正进一步向财税传,财政运行面临着巨大压力。一是增量萎缩、存量减少与支出同步性需求矛盾突出。在收入方面,受经济形势影响,传统税源增长乏力,新产业、新新能源、新模式的发展缓慢,可用财力增长十分有限;在支出方面,全面深化财政改革的新背景下,财政兜底事项较多,落实积极的财税政策,需要进一步减税降费,扩大支出,靠增量这一块调节能力明显不足,存量这一块盘活难度越来越大。二是去扛化目标与保持政府投资力度之间的矛盾突出。当前从很多金融机构到实体企业,再到各级政府,一系列去扛化改革已加速推进。去扛首先是降低债务率,包括政府的债务。从襄阳看,近几年,地方债务借助新增债务保持了一定投资规模,在国家规范地方政府债务背景下,政府扩大投资资金来源渠道收窄,短期内对发展速度势必造成影响。三是全面规范税收优惠政策与扩大招商引资需求的矛盾突出。长期以来,受经济条件影响,政府将招商引资作为拉动经济的重要手段,但影响市场公平竞争的政策属于清理范围,需要研究在要素供给制约、产业投入不足、区位条件影响下如何运用财政政策支持招商引资工作的问题。

(二)襄阳市新能源汽车产业发展没有纳入湖北省政策支持范围,地方补贴政策也没有完全到位。近几年来,在国家财政部、科技部、经信委、发改委等四部委及省相关部门的支持下,襄阳市新能源汽车推广应用和产业发展双向发力,取得了较好成绩。经过财政及相关部门共同努力,襄阳市被国家四部委列为国家2010-2012年、2013-2015年两轮新能源汽车应用推广示范试点城市。发展趋势很好,但也存在一些不容忽视的问题,主要表现在相关政策特别是财税政策与襄阳市所具有的新能源汽车产业地位不匹配。襄阳市新能源汽车整车产量和产业产值位居全省前列,在国内也占有重要地位,比如,在整车产量方面,2015年襄阳生产新能源汽车1.3万辆,占全省新能源汽车产量1.4万辆的92.9%。新能源汽车产业发展已纳入全省重要产业发展支持,襄阳市正在打造“新能源汽车之都”,但襄阳市新能源汽车产业发展还没有纳入省里政策支持范围。湖北省新设立的长江产业基金正在规划项目支撑,襄阳市新能源整车及“三电”产品是否能包装为长江产业基金支持项目,获取省里财政资金支持,尚存在不确定性。同时,襄阳市级制定实施怎样的补贴政策也尚待研究确定。此外,有关配套政策也未及时跟进,特别是充电服务费、充电电价、税收优惠、充电基础设施建设规划用地、金融扶持等方面政策,都有待进一步研究完善。

(三)襄阳汉江新区建设规划存在诸多不确定性因素。要发挥襄阳在汉江生态经济带开发开放中发挥战略引擎作用,提升区域竞争力必然成为襄阳的重要发展战略。为此,襄阳市欲借助长江中游城市群,汉江生态经济带战略,对接“一带一路”,推动襄宜南一体化发展,构建城乡一体、市县共荣、资源共享、组群发展的大都市区,即规划建设襄阳汉江新区。构建以襄阳中心城区为龙头,宜城、南漳两个中等城市为支撑,九集、武安、雷河、小河、王集、尹集、欧庙、卧龙等八个重点镇为节点,若干新型农村社区为基础的城镇化组群,共享紧密合作资源,实现区域协同发展,提升城市整体竞争力。如果国家批准襄阳设立国家级汉江新区,对襄阳的经济社会发展无疑会起到巨大的推动作用,但要让这个宏大的规划变成现实,还有很长的路要走,是否获批,以及获得怎样的政策和资金支持,都是不确定的。

)南水北调对襄阳汉江生态环境的影响较大,补偿政策有待完善主要是调水后将打破汉江流域原先的水资源分布格局,汉江中下游地区水资源量将大大减少,对生态环境保护及经济社会发展带来较大压力。突出表现在:

一是水环境容量急剧下降。据湖北省组织的《南水北调中线工程对汉江中下游生态环境影响及生态补偿政策研究》分析测算,一期调水95亿立方米后,汉江襄阳段多年平均水位将下降0.41米,年入境水量将减少21%—36%。由于水位下降、水量减少,将造成水环境容量损失26.9%—42.6%

二是水污染防治难度加大。调水后,由于来水量减少,将导致汉江水体的自净能力大幅下降,汉江襄阳段生物需氧量浓度平均升高19%、氨氮浓度平均升高20.8%,其中,襄阳市区断面将分别升高26%25%。再加上流速减缓,水华发生的概率会由目前的9.2%提高到13.6%,保护汉江水质的压力很大,水污染防治形势十分严峻。

三是汉江洲滩沙漠化趋势加剧。调水后,汉江沿岸地表水位的下降导致地下水位下降,将对我市汉江沿岸的一级、二级阶地共约453万亩农业土壤环境质量产生不同程度的影响;襄阳段枯水区河宽将缩减到300—400米,汉江河滩裸露面积将由现在的39万亩增加到45万亩左右,湿地面积大幅减少、功能退化,沙漠化趋势势必加剧。

是汉江中游航运能力衰减。调水后,中丰水期将缩短,航道水深将缩减,加之流速减缓,航道泥沙淤积加重,致使通航能力衰减为50吨级。按照汉江航道规划,现有的港口、码头难以正常使用,已成为襄阳市航运的瓶颈制约。

是经济社会发展受到影响。调水后,由于水环境容量不足的矛盾加剧,对襄阳市农业灌溉、工业生产、城市发展等均造成不同程度的制约,对产业发展、结构调整带来很大压力。襄阳市共有97家企业需要关停或转迁,涉及就业4.3万人,测算减收增支近30亿元。襄阳市沿江一些县(市),纺织、化工等高耗水行业是其主导产业和重要税源,调整转型需要一个过程,将对流域内的这些县(市)财政的正常运转造成很大压力。

、促进汉江流域中心城市建设的财政对策措施

(一)着力推进供给侧结构性改革,支持全市经济结构调整和质量全面升级发挥财税政策定向调控功能,不断加大对重点领域、重要项目和关键环节的聚焦支持力度,促进经济更好、结构更优、质量更高、后劲更足,夯实省域副中心城市和汉江流域中心城市建设的经济基础。

1.全面落实供给侧结构性改革财政支持政策,推进发展动力转换。一是加大对新消费相关领域的财政支持力度,注重社会消费流通网络建设,打造一批集展示交易、物流配送、信息发布于一体的新型专业市场集群,支持网上购物、在线交易等新的消费模式,加快消费基础设施和消费环境建设,释放消费潜力,促进消费升级。二是开展降低实体经济企业成本行动,落实中央和省减税降费政策,清理规范涉企行政性收费和政府性基金,建立完善涉企收费监管机制和目录清单制度,降低企业税费负担。三是支持国有企业改革,建立健全国有资产监管体系四是创新融资新方式,支持建立政府、金融机构和企业信息交流机制,探索股权投资、投贷联动的全新模式放大财政资金,开辟融资服务绿色通道,降低融资成本,破解三农、小微企业融资难和融资贵问题。五是着力发挥汉江产业基金的引导作用,通过财政资金由行政性分配向市场化配置转变,财政专项资金向产业发展基金转化,变直接投入为间接引导,带动更多的社会资本投向产业领域。

2、创新财政扶持产业发展方式,支持打造襄阳经济升级版。围绕建设万亿工业强市、现代农业强市和现代服务业强市,紧扣产业转型升级增效和推进重点产业发展,遵循经济规律和市场原则,创新投入方式,更多的采取股权引导基金、竞争性选择、事后补助、以奖代补、贷款贴息、保费补偿、融资担保、购买服务、政府和社会资本合作等方式,鼓励民间投资,增强财政资金使用的及时性、安全性和绩效性。注重财政政策与税收、信贷、产业、土地等其他宏观经济政策的衔接配合,提高财政政策的协调性,发挥整体组合效应。支持探索构建全过程、全产业链的财政支持体系,将更多的财政支持用于解决企业融资约束、资金分散、技术创新匮乏和物流成本高等问题上依托汉江产业基金,研究企业直投问题,通过募集社会资金,发起设立若干只专项基金,共同构成规模化产业基金。在支持万亿工业强市建设上,重点关注实施中国制造2025襄阳行动计划、一个支柱、六大产业建设、着力打造中国新能源汽车之都和国家军民融合创新示范区。在支持现代农业强市建设上,以整市推进国家现代农业示范区和中国有机谷建设为抓手,加快转变农业发展方式。在支持现代服务业建设上,着力加快生产性服务业和旅游业发展,不断壮大现代服务业规模,致力打造区域性现代服务业中心。

3、支持基础设施建设,夯实发展底盘。发挥政府投资对社会资本的引领作用,大力推广政府和社会资本合作方式,推进交通、水利、能源、信息网络、城镇建设等重大基础设施建设。全力支持和服务蒙华、汉十、郑万三大铁路建设,打造汉江航运中心,加快襄阳机场一类航空口岸建设,提升综合交通枢纽功能。落实财政补贴、税收优惠等政策,促进能源消费结构调整,加快电网建设、火力发电、天然气基础设施等重大项目落地。加大信息基础设施建设投入,注重公共服务平台建设,支持襄阳建设成为宽带中国示范城市、智慧城市示范城市、信息惠民示范城市。

4.支持创新驱动发展战略,加快创新型试点城市建设。一是完善财政科技投入保障机制,营造创新环境二是加大财政扶持力度,加快建设创业型城市三是充分运用国际资金、金融资本和社会资本,支持循环经济和生态园区发展建设,增强资源节约和环境保护能力,建立更加有利于生态环境保护的财政政策。积极引导并设立绿色能源、低碳技术产业投资基金。

5、支持新型城镇化建设健全城乡发展一体化新机制以人的城镇化为核心,以两基两化(完善基本功能、覆盖基本服务、优化功能结构、强化产业支撑)为重点,探索财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩的新机制,研究建立城镇建设用地规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制,建立财政性建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制,探索建立多形式、多元化城镇化建设投融资体系与适应城镇化发展的机制,推进城镇化发展。

(二)加快建立更加公平可持续的社会保障体系,助推襄阳率先全面建成小康社会。按照坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期的原则,坚持循序渐进、量力而行,注重民生保障的可持续性,让人民群众更多、更公平地共享改革发展成果。

1.支持和促进教育事业改革和发展。一是全面支持基础教育均等化建设和内涵式发展二是推动职业教育加速发展三是支持提升高等教育水平,特别是支持湖北文理学院申报硕士学位授权资格,支持筹建襄阳大学并建设成区域性综合性大学,引导普通本科高校向应用技术型高校转型发展,带动襄阳高校为本地发展服务四是以财政投入为引领,多渠道统筹扩大继续教育资源,建立健全继续教育体制机制

2.支持深化医药卫生体制改革,保障人民健康一是支持公共卫生服务体系建设。科学布局公立医疗卫生机构,加强对基层医疗机构的投入力度,实现社区(村)医疗卫生服务站(室)全覆盖,打造“15分钟社区(村)卫生服务圈,提高医疗资源配置效率。进一步推进医疗联合体建设,大力支持市中心医院、市一医院、市中医院走外延扩张与内涵提升相结合的发展路子二是支持推进公立医院综合改革。三是加强重大疾病防治和基本公共卫生服务。完善基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目,提高服务质量效率和均等化水平。

3.支持社会保障体系建设,提高社会保障水平。一是支持健全基本养老保险制度体系二是支持建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度,全面实施城乡居民大病保险全覆盖三是完善社会救助与社会保障相衔接的机制四是加强保障房建设的供需管理,利用PPP模式或政府购买方式盘活存量住房,鼓励社会资本参与保障性住房建设。

4.支持生态文明制度建设,建设宜居宜业城市创新财政投入体制机制,以生态文明以奖代补、主要污染物总量减排等资金为抓手,健全生态文明建设激励约束机制,充分运用国际资金、金融资金和社会资本,支持实施资源环境保护,建立更加有利于生态环境保护的财政政策环境。

5.支持文化事业和文化产业双轮驱动发展,促进文化繁荣完善公共文化服务体系,建立公共财政对文化建设经费保障机制,提高彩票公益金用于文化体育事业比重,拓宽文化投入来源渠道。支持创建国家公共文化服务体系示范区标准化试点城市,以加强文化设施建设和增强基层文化服务功能为重点,推进公共文化服务设施四级全覆盖。支持繁荣发展民间文艺,精心培育文化品牌,加强文化遗产传承,积极申报非物质文化遗产国家级名录和省级名录。加快文化产业发展,推动文化、旅游和科技深度融合,培育具有地方特色的文化产业群,努力把襄阳建成文化产业高地。改革完善文化管理体制,建立健全新型国有文化资产管理体制,鼓励文化企业创新投融资模式,探索文化企业股权投资财政引导机制。

6.支持完善社会治理体系,推动和谐社会建设。一是支持落实就业优先战略实施更加积极的就业创业政策,全力推进大众创业万众创新二是支持社会治理创新体系建设强化公共安全管理,落实平安襄阳建设经费保障,支持建好社会面防控网、城乡社区防控网、单位和行业场所防控网、区域防控协作网、视频技术防控网、网络社会防控网等六张防控网三是加大资金投入,完善食品药品安全监督体系,提高食品药品安全保障水平。。

7.落实强农惠农政策,提高农业支持保护效能。不断优化财政支农支出结构,推进整合统筹,重点支持巩固百亿斤粮食大市地位,实施农产品加工三年倍增计划,完善农业社会化服务体系等方面,提高支持效能。创新惠农补贴及农业保险机制,新增补贴向新型经营主体,特别是粮食生产规模经营主体倾斜,落实对主要粮食作物保险的保费补贴政策。推动财政支农项目与新型经营主体对接,允许财政项目资金直接投向符合条件的农民专业合作组织,允许财政补助形成的资产转交新型经营主体持有和管护。

8.支持实施精准扶贫战略,构建脱贫攻坚支撑体系。按照精准扶贫、精准脱贫的基本方针,坚持开发扶贫与社会保障两轮驱动、片区攻坚与精准扶贫同步推进,提高财政扶贫效率。加大投入力度,落实扶持政策,吸引社会参与,拓宽扶贫资金来源渠道,探索对自主创收能力受限制的农村贫困人口实行资产收益扶持制度。加强资金监管,完善扶贫资金审批立项、分配使用和监管评估制度,提高资金绩效。

三)加快推进财政体制改革,建立现代财政制度。积极应对财政领域趋势性变化,注重改革的系统性、整体性和协同性,深入推进财政体制改革,加快建立现代财政制度。

1.加强财政收入管理,做好地方税制改革工作。一是完善地方财政收入体系。配合税务部门做好营改增、资源税、环境保护税、房地产税等税制改革相关工作,建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的现代税收制度;加强非税收入管理,制定分类管理办法,深化征缴改革,建立科学规范、依法有据、公开透明的非税收入管理制度。二是依法加强财政收入征管。将收入预算从约束性转向预期性,加强收入预测和预算执行分析,建立科学的收入预测模型三是清理规范各类税收优惠政策。

2.深化市、区两级财政管理体制,构建合理的财权与事权机制。坚持事权与支出责任相适应,明确市、区两级事权,理顺权责关系,合理调整市、区两级支出范围。建立规范、透明的财政转移支付制度,加强绩效考核评价,完善激励约束政策和机制。借鉴基础教育事权划分成功经验,加快推进医疗卫生、社会管理、环境保护、投融资平台建设等领域的深层次体制改革。

3.深化预算管理制度改革,建立规范公开透明的预算制度。

一是完善政府预算体系明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算的收支范围,建立定位清晰、分工明确的政府预算体系,政府的收入和支出全部纳入预算,实行全口径预算管理二是完善预算编制机制加快推进项目支出定额标准体系建设,严格机关运行经费管理,加快制定机关运行经费实物定额和服务标准;三是增强政府预算统筹能力将政府性基金预算中应统筹使用的资金纳入到一般公共预算,加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算力度,做好社会保险基金结余保值增值,在精算平衡的基础上实现社会保险基金的可持续运行四是推进中期财政规划管理五是健全预算绩效管理机制逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金,加强绩效评价结果应用,将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据六是建立权责发生制政府综合财务报告制度七是全面推进预决算公开。

(四)创新财政管理机制,提升财政运行效率和风险防范能力。

1、改革财政支出管理机制,创新财政资金使用方式。一是进一步整合财政专项资金。改进财政专项资金分配管理办法和资金使用方式,规范项目申报审批权限和程序,解决政策碎片化、项目碎片化、资金碎片化问题。二是统筹使用财政专项资金。推进项目资金的统筹使用,加强项目库建设,建立项目动态调整机制。积极推进科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点科目资金的统筹,推进部门内部资金和跨部门资金的统筹使用,提高财力配置水平。三是盘活存量资金。在保民生、保运转的前提下,盘活更多财政资金支持经济发展,对结余资金,一律收回统筹使用;对结转资金,加快预算执行,或按规定用于其他急需领域;对政府性基金预算结转结余资金,按规定调入一般公共预算统筹使用。建立财政存量资金与预算安排相结合的机制,推进跨年度预算的统筹协调。四是改革完善政府采购制度。再造政府采购流程,取消财政部门在政府采购预算执行中的审批环节,突出预算执行主体,明确主体责任。五是加强行政成本管理。

2、规范推广政府和社会资本合作(PPP)模式,创新投融资改革。一是强化契约意识。准确把握PPP核心理念,重诺履约,培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的PPP市场二是加强制度建设。制定PPP规范操作流程,完善相关配套制度,做好项目库和专家库等基础性工作,为推广PPP推广细化可操作的实施指引。三是规范推进PPP项目实施加强项目指导,规范项目实施,加快项目落地,形成能复制、可推广案例,发挥示范效应;按照市场化模式,探索设立PPP基金,拓展投融资渠道。

3、建立健全政府债务管理、风险预警和应急处置机制。一是对债务规模实行限额管理,探索建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制,降低债务风险二是按照地方政府债务分类预算管理政策规定,分类编制政府存量债务和置换债券还本付息预算,对所有政府债务分类纳入预算管理三是妥善处理存量债务四是全面推进融资平台公司转型,逐步将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目五是建立健全政府债务风险预警及应急处置机制,防范和化解债务风险。

4、推进政府购买服务。扩大政府购买服务规模凡适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的政府服务事项,纳入政府购买服务范围;按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的要求,做好政府购买服务的组织实施规范管理行为加快培育独立公正、行为规范、运作有序、公信力强、适应社会主义市场经济发展要求的社会组织,着力提升社会组织承接政府购买服务的能力。

4.规范各项财政管理,提升工作水平一是完善国库集中支付制度。适当延长用款计划编报周期,方便预算单位根据自身特点和工作进度合理安排支出计划;实行部门预算资金支付单位法人负责制,强化单位法定代表的责任;加强对部门预算支出异动情况和违规行为的监管,强化部门决算的约束,全面建立财政部门对行政事业单位决算批复制度,加强对决算数据的合规性、真实性、完整性的审核。二是进一步加强资产管理。强化市直行政事业单位国有资产、政府经管资产管理,提高资产管理水平;完善资产信息化管理工作,实现政府资产信息全覆盖,并将相关信息纳入财政一体化系统管理。三是支持社会中介组织发展。

(五)完善国家对襄阳及汉江中下游的生态补偿机制。目前,国家已将汉江中下游纳入南水北调中线工程补偿范围纳入中央财政转移支付补助范围,但还远远不够。为此,我们建议:

   是建议将汉江中下游水污染防治和水土保持纳入国家规划。目前国家在汉江流域水污染防治和水土保持方面还没有形成全流域的规划,建议将汉江中下游水污染防治和水土保持纳入国家规划,以实现全流域生态环境保护工作的统筹协调和权威性。

是支持沿线城市加快完善污水处理设施。目前,襄阳市已建成污水处理厂10个,日处理能力63万吨,实际处理量49万吨,污水处理设施仅分布在县城以上,污水处理数量不多、管网不配套,实际处理量仅占87.2%,中线调水后污水处理压力更大,急需加快污水处理设施的扩容配套,国家应给予一定支持。 

是支持襄阳市加快沿江泵站、涵闸、机井、水厂等水利设施更新改造。为了尽快解决调水后沿江泵站、涵闸、机井等水利设施的无法正常使用问题,急需对67座灌溉泵站、20座排水泵站、57座涵闸进行更新改造;为了确保沿江居民饮用水安全,市区需要尽快启动引丹入襄备用水源建设。

是建议尽快建立受水区、受影响区对口协作互利机制。国家已于20133月正式批复了《丹江口库区及上游地区对口协作工作方案》,对促进两地合作、南北双赢具有重要意义。建议参照此做法,采取产业转移、异地设园、援助共建等方式,研究建立京津冀受水区与汉江中下游受影响区之间的对口协作互利机制。

)推动法治财政建设,建立健全财政改革与发展的保障机制。

1、推进法治财政建设。全面深入推进依法行政、依法理财,建立健全科学完整、相互协调、统一规范的地方财政规章和规范性文件制度体系,完善依法行政的财政保障机制。规范权力运行,明确执法责任,加快建立和形成一切按制度管理、按规定办理、按程序操作的工作运行机制。推进财政重大决策科学化、民主化、法治化,健全依法决策机制,完善重大决策听证制度,加强合法性审查,坚持集体讨论决定,严格决策责任追究。

2.建立健全财政大监督机制和财政内控机制。围绕构建财政大监督机制,将财政监督的重心转移到加强预算编制和执行的上,转移到财政资金的安全性、合规性和有效性监督检查上,建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。进一步推进收入监督、支出监督、会计监督、内部监督工作,完善预算编制、执行、监督相互协调、相互制衡的财政运行机制,强化财政监督作用。建立健全财政内控制度体系,按照权责一致、有效制衡和分事行权、分岗设权、分级授权的原则,合理匹配内部结构的权力和责任,健全相互牵制的职能和岗位机制,使决策、执行、监督既相互协调又相互制约。

3.推进财政信息化和财政大数据建设。注重整体规划设计,构建数据规范、数据存储、总账结构、数据交换机制和信息安全体系5个核心要素的统一信息化体系。科学运用财政大数据,解决财政支出项目和财政补贴实施成本高和实施漏洞问题。

)构建复合多层的人才一体化发展机制。坚持以科技为先导,以人才为基础的保障机制,整合汉江流域中心城市人才资源,落实好隆中人才支持计划在条件成熟的情况下,适时推出汉江流域中心城市人才支持计划,不拘一格招贤纳士。同时,充分发挥现有各层各类人才的优势和作用,加快培养多层次、多类型、多领域的人才。

1开展梯级人才培育工程。借助于汉江流域中心城市重点科研院所和高校的教学、科研资源,针对性地强化一体化人才的塑造和培养。整合职业教育资源,增加县()级职业技术教育投入,形成以高职为龙头,中职、电大为两翼,互相促进,互相发展的职业教育培训模式。开展以新型农民培训、实用技术培训、各类证书培训和学历培训,建立培训与使用机制,拓宽两个渠道,把更多农民培养成为合格的产业工人。

2实施产业人才支持工程。拓宽人才引进渠道,重点引进适应产业发展需要的创业型、技能型、复合型科技创新人才。围绕磷化工、建材、机械电子、农产品加工、文化等重点产业发展需求,引进一批汉江流域中心城市紧缺急需的高端人才和创新创业团队,鼓励从事技术研发和新产品开发,创建拥有自主知识产权的知名品牌,提升产业发展的整体素质。

3推进人才成长摇蓝工程。做好顶层制度设计,建立健全一套与发展一体化人才培养相适应的制度体系,完善人才管理体制,创新激励机制,营造充满活力、更加开放、各类优秀人才脱颖而出的良好环境。突出政策导向,改革和完善人才培养的体制机制,不断完善人才的激励措施,打造满足人才创业、居住和生活需要的良好环境,创造适合人才集聚氛围。面向全省、全国甚至国外大胆引进人才,为汉江流域中心城市一体化发展提供人才和智力支撑。

课题组组长:范景玉

课题组副组长:王天宝

课题组成员:张宏 曾和权王伟 赵晟 徐全勋 马善记 晋向东 陈新恒

执笔人:马善记陈新恒

(原载《新财苑》2016年12月号)


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马善记

◆马善记,湖北浠水县人,华中师范大学硕士研究生毕业,武汉纺织大学客座教授,襄阳市财政科研所所长,《新财苑》总编辑,著名写手,知名娱评人,经济师。  ◆学生时代开始发表文章,迄今已在《人民日报》、《经济日报》、《瞭望新闻周刊》等数百家报刊上发表文章逾5000篇,著书9部。  ◆多家电视台节目嘉宾,多家门户网站名博,多家报刊特约评论员,多种比赛活动评委。

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